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本栏目主要收集和披露我市历届“两会”收到的人大议案(建议)、政协提案及其办理答复情况,方便公众监督人大代表、政协委员履职情况,并对政府部门工作情况进行监督评议。
   
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关于进一步规范礐石风景区管理局行政执法权,建设美丽汕头的建议
领  衔  人:  李广辉 所属会议:  市十二届五次 
性质类别:  提案  承办部门:  市机构编制委员会办公室 
发布日期:  2016-09-29   编  号:  20160003 
【内容】

汕头,海滨邹鲁,潮人之都。是国家经济特区、国家园林城市、国家优秀旅游城市。潮汕文化的涵养、历史的沉淀,伴随着时代不停歇的脚步,使汕头这座美丽之城不断焕发新的青春魅力。基础建设日趋完善,城市综合实力不断增强,城市文明形象显著提升。特别是十八大以来,汕头迎来了新一轮的发展机遇。“21世纪海上丝绸之路重要门户”的功能定位,华侨经济文化合作实验区的创立建设,南澳大桥的建成通车,广东以色列理工学院的落户开办等等……,汕头又一次站到了改革发展的最前沿,成为人们心目中的宜居之城、理想家园。建设中的南滨新城,市委、市政府的定位为:突出滨海生态、潮汕文化特色,大力发展文化博览、海滨旅游、高端居住,打造融合山水园林的生态宜居新城。该南滨新城,以礐石风景区为背景,构建人文景观中轴线,与北岸城市中心区遥相呼应。可见,礐石风景区在其中扮演的地位举足轻重,也可以这样说,礐石风景区生态环境的好坏,直接影响到南滨新城的角色定位乃至整个汕头的角色定位。可礐石风景区管理现状情况如何呢?
礐石风景区是1989年经广东省人民政府批准的第一批省级风景名胜区。汕头市人民政府于1990年初成立汕头市礐石风景名胜区管理局,属副处级事业单位。于1992年8月,省政府批准同意礐石风景名胜区总体规划方案项目。由于景区内有几万名农业人口及农田、山林等行政管辖为濠江区政府管理,由于多头管理导致体制不顺,风景区内各行业间的协调平衡难以统一局面,对景区的管理带来诸多不便。历年来出现农民乱开山采石、砍伐树木、乱土葬、乱霸占景区土地等行为。景区入口处是山、海、植物、建筑景观、学校最集中地区,由于管理混乱,时常堵车、塞车,以致市民、游人叫苦连天。这些现象是景区出现多头行政管理造成的先天不足。
我们提案建议人走访调研了解到,礐石风景区监察大队成立以来的执法工作情况存在问题如下:
礐石风景名胜区管理局监察大队(以下简称监察大队)1995年经市编办(汕机编办[1995]75号)批准设立,属副科级事业单位,主要负责监察查处礐石风景名胜区范围内的违反统一规划、建设、管理以及破坏景点景物、自然资源、景区设施等行为。
礐石风景区管辖范围大,且周边与农村接壤。1995年10月监察大队成立之初,毁林造坟、损坏景区林木植被和设施、蚕食景区土地的现象时有发生。为了更好的履行职责,保护风景资源,监察大队着城建监察服装,佩戴由建设部统一制作颁发的城建监察标志和监察证,严格按照市编办批准的职权范围开展执法工作,上述毁林造坟、乱占景区土地等违法行为得到有效遏制,受到各级职能部门的肯定。
随着《行政处罚法》等法律法规的实施,为保障依法行政,监察大队2000年开始,受市住建局的委托,持《广东省行政执法证》,履行《广东省风景名胜区条例》赋予建设行政主管部门的风景名胜区管理执法权,即在礐石风景区内行使有关建设、保护和管理方面的部分行政职权。主要负责景区内及其外围保护地带内的建设项目监管;实施景区植被、水体保护;制止在重要景点保护区进行的各种违法建设行为;制止各种破坏景区建设及景物、景观的违法行为等。监察大队严格按照《行政处罚法》、国务院《风景名胜区条例》、建设部《建设行政处罚程序暂行规定》、《广东省风景名胜区条例》、《广东省行政执法责任制条例》等法律法规的规定以及市建设局委托范围开展执法工作,重点放在加强景区日常监管上。发现违章,立即现场制止并宣传有关法律法规;对拒不配合的管理相对人进行调查取证、暂扣工具、制作现场勘查笔录等,依法查处占道乱摆卖、车辆乱停放、乱葬坟、乱占地、乱搭建、乱贴广告、乱扔废弃物、乱砍伐破坏林木等行为,将各类违章制止在萌芽状态,执法效果也比较明显。
2004年,市纠风办根据省、国务院纠风办等部门的有关精神,开展清理整顿统一着装工作,规定除公安、司法部门、法院等14个经国务院批准的统一着装部门外,其余行业和人员均在清理整顿之列。为此,监察大队不再统一着制式服装并上缴了有关标志和证件。2003年、2005年监察大队申领和更换《广东省行政执法证》时,均以汕机编办[1995]75号文为依据。至2008年到期换证时,省法制部门要求提供监察大队2001年后的“三定”文件依据,管理局监察大队未获市编制部门核定“三定”方案,未能顺利更换行政执法证,之后也未能继续持证。2006年12月,国务院《风景名胜区条例》开始实施,原国务院《风景名胜区管理暂行条例》废止。根据国务院《风景名胜区条例》,风景名胜区保护、利用、管理的执法主体为风景名胜区管理机构,而不是省条例的建设行政主管部门,因此,市住建局从2009年起便不再与监察大队办理执法委托。
《行政处罚法》第十八条规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”,没有明确规定法律法规授权的组织能否委任执法。第十九条规定:“受委托的组织必须符合以下条件:依法成立的管理公共事务的事业组织;具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;对违法行为需要进行技术检查或技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定”。礐石风景区管理局作为法律法规授权的组织虽然有行政执法权却没有专门的执法机构,监察大队作为管理局下属执法队伍又没有行政执法证,这种矛盾导致监察大队发现乱葬坟、乱砍伐、乱搭建等违法违规行为不能进行及时、有效的查处,只能耐心宣传、教育、说服、劝导,力度不足,效果较差。
由于历史原因,风景区与周边村居的地域争执由来已久。特别是风景区与周边农村接壤的地带,由于受经济利益驱使和旧风俗的影响,附近村民乱葬坟、乱砍伐、乱占地、乱摆设、乱搭建日益突出。据不完全统计,目前礐石风景区内共有墓穴(不含公墓)2668穴;2010年至2015年,监察大队共制止乱摆卖、乱停放、乱涂乱贴、乱搭建、乱吊挂等违法行为5949宗。其中乱摆卖、乱葬坟、乱砍伐、乱搭建、乱占地(五乱)就有4393宗,占73.8%。由于没有执法证,执法力度不足,对于周边村居的违法违规现象,监察大队只能反复宣传沟通、批评教育,或者请求市、区民政、国土、林业、城管等执法部门给予帮助。但由于目前尚未建立执法联动机制,执法及时性差,很多违法行为未能及时制止。例如,受市场的冲击,利益的驱使,附近村民宣称土地是村居的,公然占用景区土地乱搭乱建建筑物达到22处,造成人为的开发破坏。特别是其中的苏埃生态园,市人大到风景区调研时也曾就此事呼吁要共同保护风景资源。监察大队发现违建端倪后,立即进行劝告、制止,并第一时间向管理局领导汇报,根据局领导的指示前往红星村居委联系,并敦促该项目负责人按照规定向规划部门申报许可后方可施工。该负责人表示规划部门答复该区域属于农用建设用地,只需要到国土部门报批即可。在后续跟进中,据红星村反馈,国土部门已批复其建设许可手续。2009年7月,监察大队发现焰峰景区西票房附近,红星以修建山林防火治安管理间为名,占地搭建建筑物经营茶座。监察大队立即向时任管理局领导回报,按照指示前往濠江区国土分局及礐石国土所,与地籍股和用地股联系核实情况。区国土分居监察部门答复,国土监察已在巡查中发现施工情况,并表示国土部门有权批准50平方米以下的临时搭建物;之后,管理局领导同监察大队再次一并前往濠江区国土分局、礐石国土所反映情况,请求协助制止该违法搭建,但依然未能得到制止。
风景名胜是不可再生的宝贵资源。礐石风景区目前正处于多头管理状况,执法环境举步维艰,保护压力不堪重负,加上监察大队没有执法证,日常工作受到严重的制约,导致违法违规行为不能得到及时、有效的查处。

办    法

针对以上情况,我们认为:
1、全面落实五中全会提出的五个发展理念中的绿色发展的理念。有鉴于礐石风景名胜区在现实中的地位以及党中央提出的要牢固树立"保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力"、"良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉"的思想,切实处理好发展和保护的关系,扎实推进生态文明建设,切实落实五中全会提出的绿色发展的理念,为子孙后代造福,实现中华民族的永续发展。
2、应当依法从严高标准治理礐石风景区。
建议汕头市委、市政府应严格遵守国务院《风景名胜区条例》、广东省《风景名胜区条例》的有关规定,依法落实礐石风景名胜区管理局行政执法职能,因地制宜,避免多头执法。
3、加大对礐石风景区建设的投入力度。为该管理局营造较好的行政管理氛围,加大景区建设,让礐石风景区成为人们观海、观山、观日出及休闲渡假最向往的地方!


【办理结果】

市机构编制委员会办公室办理情况摘要:
  执法队伍的机构建设,按规定由省统筹规划。近年来,省已部署推进农业、劳动监察等的综合执法工作,对于规范礐石风景名胜区执法队伍建设问题,涉及到财政、人社以及行业主管部门等的职能,我们将根据省深化行政执法体制改革的部署,做好风景名胜区综合执法的有关机构编制工作。

 
主办:汕头市人民政府办公室  技术保障:汕头市信息中心
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粤公网安备 44051102000227号

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